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24 de Maio de 2022

Entendendo quais são os prazos prescricionais do particular contra o Estado, segundo o entendimento predominante da jurisprudência

Neste trabalho, buscamos organizar e sistematizar o entendimento jurisprudencial predominante sobre os prazos prescricionais por meio do qual o particular, cidadão ou contribuinte, pode exercer a pretensão em face do Poder Público

Danilo Rodrigues Santana, Bacharel em Direito
há 5 anos

1. Introdução


O objetivo do presente artigo é esclarecer, com clareza e segurança que o Direito exige, quais são os prazos prescricionais dentro dos quais os particulares podem exercer a pretensão contra a Fazenda Pública federal, estadual e municipal, bem como contra as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, nas suas diversas relações com o Estado (direito administrativo sancionador, relação jurídico-tributária, responsabilidade civil do Estado etc.).

É sabido que a prescrição é um instituto que visa garantir estabilidade e segurança às relações jurídicas, tolhendo o direito daqueles que são negligentes no exercício de seus direitos subjetivos, conforme o brocardo jurídico ‘’o direito não socorre aos que dormem’’.

Com efeito, segundo o Ministro do Supremo Tribunal Federal Luís Roberto Barroso, em sede doutrinária, o princípio da segurança jurídica, previsto no art. , XXXVI, da Constituição Federal compreende:

Esse princípio compreende as seguintes idéias: 1) a existência de instituições estatais dotadas de poder e garantias, assim como sujeitas ao princípio da legalidade; 2) a confiança nos atos do Poder Público, que deverão reger-se pela boa-fé e pela razoabilidade; 3) a estabilidade das relações jurídicas, manifestada na durabilidade das normas, na anterioridade das leis em relação aos fatos sobre os quais incidem e na conservação de direitos em face da lei nova; 4) a previsibilidade dos comportamentos, tanto os que devem ser seguidos como os que devem ser suportados; e 5) a igualdade na lei e perante a lei, inclusive com soluções isonômicas para situações idênticas ou próximas. (BARROSO, Luís Roberto. Temas de Direito Constitucional, 2ª ed., Rio de Janeiro/São Paulo, Renovar, 2002, pp. 50-51. APUD COSTA, Regina Helena. Curso de Direito Tributário. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2017, pg. 81).

Entretanto, diferentemente das relações privadas, em que existe uma lei geral – o Código Civil – que estabelece em 3 anos a prescrição para o particular exercer a pretensão de reparação civil em face de outro particular (CC, art. 206, § 3º, V), não existe um código administrativo que cumpra o mesmo papel, de tal forma que sempre houve grandes discussões doutrinárias e jurisprudenciais sobre qual o prazo dentro do qual o particular pode acionar o Estado nas diferentes relações jurídicas, o que gera insegurança jurídica e também violação à isonomia.

Portanto, tendo como objetivo sistematizar esses prazos, para facilitar a consulta pelos operadores do Direito, neste artigo, busca-se colacionar o entendimento dominante da jurisprudência sobre quais são os prazos prescricionais em face da Fazenda Pública.


2. Prescrição em face do Poder Público

1. Qual o prazo prescricional para o particular acionar o Poder Público nos típicos casos de responsabilidade civil? Como exemplo, cita-se o caso de um particular que tenha seu veículo abalroado por um carro oficial conduzido negligentemente por um servidor público em serviço.

No caso, o prazo para ajuizar a ação é de 3 anos (CC, art. 206, § 3º, V) ou de 5 anos, conforme determina o art. 1º do Decreto nº 20.910/1932?

‘’ Decreto nº 20.910/1932. Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem’’.

O Superior Tribunal de Justiça, em recurso especial repetitivo, pacificou a matéria no REsp 1251.993/PR, PRIMEIRA SEÇÃO, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, votação unânime, julgado em 12/12/2012, DJe 19/12/2012, fixando o entendimento de que a prescrição contra o Poder Público, na seara da responsabilidade civil, é de 5 anos, na forma do art. do Decreto nº 20.910/1932[1].

Portanto, o entendimento do STJ em REsp repetitivo deve ser aplicado pelos tribunais de justiça e pelos tribunais regionais federais, na forma dos arts. 926 e 927, III, do NCPC, sob pena de cabimento de reclamação e cassação da decisão judicial em sentido contrário (NCPC, art. 988, IV) e de julgamento monocrático do recurso pelo relator (NCPC, art. 932, IV, ‘’b’’, V, ‘’b’’).

O entendimento da corte foi no sentido de que o decreto em comento, que possui força de lei ordinária na ordem jurídica pós-Constituição Federal de 1988 (CF, art. 59, III), é lei especial que prevalece sobre a geral, na forma da LINDB (art. 2º, § 2º).

2. Qual o prazo prescricional por meio do qual o particular pode acionar uma pessoa jurídica de direito privado concessionária de serviços públicos pelos danos que eventuais prepostos da pessoa jurídica causarem, conforme previsão do art. 37, § 6º, da Constituição Federal? Como exemplo, cita-se o fato de uma pessoa idosa cair em um circular da empresa concessionária de serviço público de transporte municipal, por causa da conduta culposa do motorista que iniciou a partida do veículo antes da referida passageira pagar o valor da passagem e se sentar-se no banco em segurança.

Salienta-se que o art. 1º-C da Lei federal nº 9.494/1997 prevê que o prazo de prescrição para o exercício de pretensão de reparação danos em face de concessionárias de serviços públicos é de 5 anos. O dispositivo está assim redigido:

Art. 1º-C. Prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)

No REsp 108.3686, QUARTA TURMA, Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, votação unânime, julgado em 15/08/2017, publicado em 29/08/2017, o STJ entendeu que o prazo aplicável é de 5 anos, na forma do art. 1º-C da Lei federal nº 9.494/1997, afastando a aplicação do prazo de 3 anos previsto no Código Civil, pelo princípio da Teoria Geral do Direito referente à resolução de antinomias (conflito entre normas vigentes, no mesmo espaço e tempo, segundo magistério de Norberto Bobbio) da especialidade, segundo o qual norma especial prevalece (não revoga) sobre a lei geral[2].

No mesmo sentido do precedente acima, acórdãos da quarta turma do STJ: REsp n. 1.567.490/RJ, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, DJe de 30.9.2016; AgRg no AREsp n. 724.448/SP, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, DJe de 11.12.2015; e REsp n. 1.277.724/PR, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, DJe de 10.6.2015.

No mesmo sentido do precedente acima, acórdão da segunda turma do STJ: REsp n. 1.645.883/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, DJe de 2.5.2017.

Por fim, salienta-se que o Plenário do Supremo Tribunal Federal (ADI 2.418/DF) , por maioria, vencido em parte apenas o Ministro Marco Aurélio, em controle concentrado de constitucionalidade, no ano de 2016, entendeu que o prazo prescricional de 5 anos previsto no art. 1-C da Lei federal nº 9.494/1997 é constitucional, pacificando definitivamente a matéria, na forma do art. 26 da Lei nº 9.868/1999. Pela importância do precedente, que cuidou inclusive de controvérsia da mais alta relevância dentro do ordenamento jurídico brasileiro (coisa julgada inconstitucional), transcreve-se a ementa inteira:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. LEGITIMIDADE DAS NORMAS ESTABELECENDO PRAZO DE TRINTA DIAS PARA EMBARGOS À EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA (ART. 1º-B DA LEI 9.494/97) E PRAZO PRESCRICIONAL DE CINCO ANOS PARA AÇÕES DE INDENIZAÇÃO CONTRA PESSOAS DE DIREITO PÚBLICO E PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS (ART. 1º-C DA LEI 9.494/97). LEGITIMIDADE DA NORMA PROCESSUAL QUE INSTITUI HIPÓTESE DE INEXIGIBILIDADE DE TÍTULO EXECUTIVO JUDICIAL EIVADO DE INCONSTITUCIONALIDADE QUALIFICADA (ART. 741, PARÁGRAFO ÚNICO E ART. 475-L, § 1º DO CPC/73; ART. 525, § 1º, III E §§ 12 E 14 E ART. 535, III, § 5º DO CPC/15). 1. É constitucional a norma decorrente do art. 1º-B da Lei 9.494/97, que fixa em trinta dias o prazo para a propositura de embargos à execução de título judicial contra a Fazenda Pública. 2. É constitucional a norma decorrente do art. 1º-C da Lei 9.494/97, que fixa em cinco anos o prazo prescricional para as ações de indenização por danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, reproduzindo a regra já estabelecida, para a União, os Estados e os Municípios, no art. do Decreto 20.910/32. 3. São constitucionais as disposições normativas do parágrafo único do art. 741 do CPC, do § 1º do art. 475-L, ambos do CPC/73, bem como os correspondentes dispositivos do CPC/15, o art. 525, § 1º, III e §§ 12 e 14, o art. 535, § 5º. São dispositivos que, buscando harmonizar a garantia da coisa julgada com o primado da Constituição, vieram agregar ao sistema processual brasileiro um mecanismo com eficácia rescisória de sentenças revestidas de vício de inconstitucionalidade qualificado, assim caracterizado nas hipóteses em que (a) a sentença exequenda esteja fundada em norma reconhecidamente inconstitucional – seja por aplicar norma inconstitucional, seja por aplicar norma em situação ou com um sentido inconstitucionais; ou (b) a sentença exequenda tenha deixado de aplicar norma reconhecidamente constitucional; e (c) desde que, em qualquer dos casos, o reconhecimento dessa constitucionalidade ou a inconstitucionalidade tenha decorrido de julgamento do STF realizado em data anterior ao trânsito em julgado da sentença exequenda. 4. Ação julgada improcedente. (STF, Tribunal Pleno, ADI 2.418/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 04/05/2016, DJE 17/11/2016). - grifo nosso.

3. Esclarecidas as principais hipóteses de prazo prescricional para as ações manejadas em face do Poder Público, neste momento, serão citados exemplos de prazos prescricionais previstos no ordenamento jurídico brasileiro, que reforçam a ideia defendida pelo Ministro Antônio Carlos Ferreira do Superior Tribunal de Justiça (voto no REsp 108.3686), segundo a qual:

‘’ Tanto o Poder Legislativo, em vários diplomas legais que editou, quanto o Poder Judiciário na sua atividade de interpretação e de aplicação da lei têm considerado o prazo de 5 (cinco) anos mais adequado e razoável para a solução de litígios relacionados às atividades do serviço público, sob qualquer enfoque [...] Conforme se pode verificar, o Poder Legislativo sempre procurou unificar o prazo prescricional em 5 (cinco) anos nas relações pertinentes às entidades e aos serviços públicos. Destaco que essa tendência vem sendo claramente seguida pelo Poder Judiciário que, por analogia, tem aplicado o referido prazo em várias hipóteses em que inexiste disposição legal específica’’.

Qual o prazo para a União federal, bem como para as entidades, órgãos e pessoas jurídicas de direito público federais, no exercício do seu poder de polícia, conforme definição no art. 78 do CTN, apurar infrações à legislação administrativa em vigor, à luz do direito administrativo sancionador?

Como exemplo dessa situação, cita-se o fato de uma sociedade anônima aberta emitir valores mobiliários sem prévio registro, autorização e cumprimento das normas expedidas pela CVM (Comissão de Valores Mobiliários), que é a autarquia federal responsável por fiscalizar e punir administrativamente as pessoas físicas e jurídicas que atuam no mercado de valores mobiliários, na forma da Lei federal 6.385/1976, com aplicação das penalidades, tais como multa, advertência, cassação de autorização ou de registro etc. (cf. art. 11 da Lei 6.385/1976).

Os arts. e 1º-A da Lei federal nº 9.873/1999 estabelecem o prazo de 5 anos, o primeiro dispositivo, para que o órgão fiscalizador apure e constitua o auto de infração por causa de violação à legislação em vigor, bem como o segundo dispositivo estabelece o mesmo prazo para, após a constituição definitiva do crédito (não tributário, pois se trata de sanção por ato ilícito, e tributo não é sanção, na forma do art. do CTN), a ação de execução da Administração Pública federal em face do autuado. Confira-se os dispositivos citados:

Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

Salienta-se que os Estados-membros e os Municípios podem estabelecer prazos diferentes para si próprios para o exercício do seu poder de polícia, por força do princípio federativo e da autonomia de cada ente federado atribuída pela Constituição (CF, art. , caput, art. 18, caput, art. 60, § 4º, I).

4. Em outras leis envolvendo situações jurídicas envolvendo o Estado e os particulares, a legislação estabelece o prazo prescricional de 5 anos para o exercício da pretensão em juízo, senão vejamos:

a) na forma do art. , LXXIIII, da Constituição Federal, a Lei federal 4.717/195 (lei da ação popular), no art. 21, estabelece que o cidadão possui o prazo de prescrição de 5 anos para ajuizar ação popular e requerer ao Poder Judiciário a anulação de ato lesivo emitido pelo Poder Público e que atente contra o patrimônio público, a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, bem como a condenação dos réus ao ressarcimento ao erário;

b) O Código Tributário Nacional, que obriga todos os entes federativos por ser lei nacional, estabelece, como regra, o prazo de decadência para o Fisco constituir o crédito tributário, bem como o prazo de prescrição para o Estado cobrar judicialmente mediante execução fiscal o crédito tributário definitivamente constituído, o prazo de 5 anos, conforme arts. 173 e 174 do CTN. Além disso, no art. 168 do CTN, fixou-se o prazo prescricional de 5 anos para o contribuinte ou responsável tributário pedir a restituição de tributos pagos indevidamente ou a maior do que o devido;

c) A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), no art. 23, I, estabelece o prazo de prescrição de 5 anos, após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança, para as ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas no art. 12 da lei em comento, propostas pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica lesada pelo ato ímprobo;

d) A Lei Anticorrupcao Empresarial (Lei 12.846/2013), dispõe, no seu art. 25, que o prazo de prescrição para que a Administração Pública de todos os entes federativos e dos órgãos autônomos para responsabilizar, no âmbito administrativo e judicial, as pessoas jurídicas que cometerem os atos de corrupção descritos naquela lei, será de 5 anos;

e) A Lei 12.529/2011, que dispõe sobre o SBDC – Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, prevê, no seu art. 46, que prescreve em 5 anos as ações punitivas, no âmbito do direito administrativo sancionador, da Administração Pública Federal, direta e indireta, sobretudo do CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), objetivando apurar infrações da ordem econômica, contados da prática do ilícito;

f) A Lei 8.213/1991, que estabelece o Plano de Benefícios da Previdência Social no bojo do RGPS – Regime Geral de Previdência Social, predominantemente da iniciativa privada, administrado pelo INSS, estabelece no parágrafo único do art. 103, que prescreve em 5 anos, a contar da data que deveriam ser pagas, toda e qualquer ação para haver prestações vencidas ou quaisquer restituições ou diferenças devidas pela Previdência social (como é o caso de o INSS, por erro, pagar um valor menor de aposentadoria mensal do que é devido e o aposentado demandar em juízo a complementação daquele valor, acrescido de juros e correção monetária).

Por fim, consigna-se uma questão importante. O Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 669.069/MG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 03/02/2016, DJe 28/04/2016, alterou seu entendimento predominante até então vigente sobre o art. 37, § 5º, da Constituição Federal, segundo o qual as ações de ressarcimento ao erário eram imprescritíveis, de tal forma que, na vigência daquele entendimento, o particular poderia ser acionado a qualquer tempo, até mesmo depois de 10 e 20 anos do fato, por débitos para com o Estado em virtude de responsabilidade civil, em clara afronta à segurança jurídica.

No precedente judicial vinculante acima referido, o STF definiu a tese que deve ser aplicada por todas as instâncias do Judiciário, na forma dos arts. 926 e 927, I e III, do NCPC, sob pena de cabimento de reclamação e cassação da decisão judicial em sentido contrário (NCPC, art. 988, III) e de julgamento monocrático do recurso pelo relator (NCPC, art. 932, IV, ‘’b’’, V, ‘’b’’): "É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil".


3. Considerações finais


Com o presente trabalho, buscamos organizar e sistematizar o entendimento jurisprudencial predominante sobre os prazos prescricionais por meio do qual o particular, cidadão ou contribuinte pode exercer a pretensão em face do Poder Público, colacionando a jurisprudência predominante, sobretudo do Superior Tribunal de Justiça.

Esperamos que, com isso, possamos ajudar a todos os interessados a manejar técnica e juridicamente as ações judiciais cabíveis nos prazos que lhes são próprios.


[1] ''ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA (ARTIGO 543-C DO CPC). RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. PRESCRIÇÃO. PRAZO QUINQUENAL (ART. DO DECRETO 20.910/32) X PRAZO TRIENAL (ART. 206, § 3º, V, DO CC). PREVALÊNCIA DA LEI ESPECIAL. ORIENTAÇÃO PACIFICADA NO ÂMBITO DO STJ. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO.

1. A controvérsia do presente recurso especial, submetido à sistemática do art. 543-C do CPC e da Res. STJ n 8/2008, está limitada ao prazo prescricional em ação indenizatória ajuizada contra a Fazenda Pública, em face da aparente antinomia do prazo trienal (art. 206, § 3º, V, do Código Civil) e o prazo quinquenal (art. do Decreto 20.910/32). [...].

4. O principal fundamento que autoriza tal afirmação decorre da natureza especial do Decreto 20.910/32, que regula a prescrição, seja qual for a sua natureza, das pretensões formuladas contra a Fazenda Pública, ao contrário da disposição prevista no Código Civil, norma geral que regula o tema de maneira genérica, a qual não altera o caráter especial da legislação, muito menos é capaz de determinar a sua revogação. Sobre o tema: Rui Stoco ("Tratado de Responsabilidade Civil". Editora Revista dos Tribunais, 7ª Ed. – São Paulo, 2007; págs. 207/208) e Lucas Rocha Furtado ("Curso de Direito Administrativo". Editora Fórum, 2ª Ed. – Belo Horizonte, 2010; pág. 1042).

5. A previsão contida no art. 10 do Decreto 20.910/32, por si só, não autoriza a afirmação de que o prazo prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública foi reduzido pelo Código Civil de 2002, a qual deve ser interpretada pelos critérios histórico e hermenêutico. Acórdão submetido ao regime do artigo 543-C, do CPC, e da Resolução STJ 08/2008.''

( REsp 1251.993/PR, PRIMEIRA SEÇÃO, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, votação unânime, julgado em 12/12/2012, DJe 19/12/2012)

[2] ''DIREITO CIVIL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. ATROPELAMENTO POR COMPOSIÇÃO FÉRREA. CONCESSIONÁRIA DO SERVIÇO PÚBLICO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.

1. Ação de indenização proposta por cidadã atropelada por composição férrea de propriedade da ré, concessionária de serviço público.

2. Aplicação do art. 1º-C da Lei n. 9.494/1997, acrescentado a partir da MP n. 1.984-16, de 6.4.2000, reeditada até a MP n. 2.180-35, de 24.08.01 (DOU de 27.8.2001), segundo o qual "prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos" – grifei. Precedentes da TERCEIRA e da SEGUNDA TURMAS.

3. Tal norma, por ter natureza especial, destinando-se clara e especificamente aos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público ou privado prestadoras de serviços públicos, não foi revogada, expressa ou tacitamente, pelo art. 206, § 3º, V, do CC/2002, de natureza geral. Diplomas que coexistem pacificamente.

4. Tanto o Poder Legislativo, em vários diplomas legais que editou, quanto o Poder Judiciário na sua atividade de interpretação e de aplicação da lei têm considerado o prazo de 5 (cinco) anos mais adequado e razoável para a solução de litígios relacionados às atividades do serviço público, sob qualquer enfoque. Em tais circunstâncias, não prospera o argumento da recorrente de que, como o art. 1º-C da Lei n. 9.494/1997 teria vindo para favorecer as concessionárias de serviço público, a aplicação do art. 206, § 3º, V, do CC/2002 seria de rigor, por ser ainda mais benéfica ao reduzir o prazo prescricional para 3 (três) anos. [..]''

(REsp 108.3686, QUARTA TURMA, Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, votação unânime, julgado em 15/08/2017, publicado em 29/08/2017 )

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Parabéns pelo excelente artigo. continuar lendo

Foi muito útil Danilo. Obrigado continuar lendo

parabéns! ótimo artigo! gratidão! continuar lendo

Obrigado. Fico feliz que gostou e te ajudou. Abraço !! continuar lendo

Primeiramente parabéns pelo ótimo artigo. Gostaria de perguntar se entendes que o prazo prescricional de 5 anos poderá ser aplicado sob débitos deixados por ocupante de função pública temporária? (Miltiar temporário). Desde já muito obrigado. continuar lendo